[Defensor del Pueblo] Informe anual 2024: Procesos de estabilización de empleo publico temporal. ["respecto de la necesidad de adoptar medidas efectivas y adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar un eventual uso abusivo de la temporalidad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su Sentencia de 13 de junio de 2024, declaró que la convocatoria de estos procesos selectivos no constituía una medida sancionadora adecuada"]:

'En el informe anual correspondiente a 2022, esta institución analizó el inicio de los procesos de estabilización bajo el amparo de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, para contener este problema que, conforme a lo señalado en el preámbulo de la citada norma, alcanzaba en el momento de su aprobación a casi un 30 % de los empleados públicos. 

Otro de los objetivos que la norma pretendía era el de establecer medidas que limitasen el abuso por parte de las Administraciones públicas de la temporalidad mediante la aplicación de medidas efectivas y disuasorias y, en su caso, sancionar su eventual uso excesivo. 

 Se trata de unas condiciones que vienen determinadas por la normativa comunitaria, fundamentalmente en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, relativa al Acuerdo marco de la Confederación Europea de Sindicatos (CES), la Unión de Confederaciones de la Industria y de los Empleadores de Europa (UNICE) y el Centro Europeo de la Empresa Pública (CEEP) sobre el trabajo de duración determinada, y por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, y que han sido asumidas como compromiso en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia elaborado por España para acogerse a los fondos europeos del Plan de Recuperación para Europa NextGenerationEU.

Para la consecución de los citados objetivos, la norma dispuso que los procesos selectivos convocados en virtud de la señalada ley deberían finalizar antes del 31 de diciembre de 2024. En consecuencia, finalizado el plazo previsto por la norma, se estima pertinente realizar una exposición de las principales actuaciones desarrolladas por el Defensor del Pueblo ante las quejas recibidas sobre la aplicación y ejecución de los procesos selectivos desarrollados bajo su amparo. La norma aprobada supuso la autorización de dos nuevos procesos de estabilización de empleo público. 

El primero de ellos aprobó una tasa adicional para la estabilización de plazas de naturaleza estructural, dotadas presupuestariamente, que hubieran estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los 3 años anteriores al 31 de diciembre de 2020. Para este proceso de estabilización, las pruebas selectivas se desarrollarían por el sistema de concurso-oposición, con una valoración en la fase de concurso del 40 % de la puntuación total –en la que se debían tener en cuenta mayoritariamente la experiencia en el cuerpo, escala, categoría o equivalente– y con la posibilidad de que, en la fase de oposición, los ejercicios no fueran eliminatorios. 

Junto al citado proceso, las disposiciones adicionales sexta y octava obligaban a las administraciones a convocar, excepcionalmente y por una sola vez, por el sistema de concurso, las plazas de naturaleza estructural dotadas presupuestariamente que hubieran estado ocupadas con carácter temporal e ininterrumpidamente con anterioridad al día 1 de enero de 2016. 

A lo señalado por las citadas disposiciones cabe añadir lo dispuesto por el artículo 217 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, que estableció la autorización de una tasa adicional a las Administraciones públicas para que convocaran procesos selectivos conforme a la disposición adicional octava de la mencionada Ley 20/2021, equivalente a aquellas plazas de naturaleza estructural, ocupadas de forma temporal a 30 de diciembre de 2021, por personal con una relación de esa naturaleza anterior al 1 de enero de 2016, que no hubiera superado el proceso de estabilización convocado con un sistema selectivo distinto al previsto en dicha disposición. 

Esta norma parece que quiso dar solución al personal con una relación laboral de naturaleza temporal anterior al 1 de enero de 2016 que ocupaba plazas que fueron convocadas mediante un sistema de concurso-oposición con anterioridad a la Ley 20/2021. 

Tras la entrada en vigor de esta ley, las Administraciones públicas convocantes de los procedimientos selectivos reaccionaron de manera desigual, en general manteniendo los procesos selectivos en curso, pero en algunos casos desistiendo de convocatorias ya publicadas para que las plazas ofertadas fueran nuevamente convocadas mediante el sistema de concurso que la nueva ley establecía.

[...]   
La previsión del artículo 217 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, si bien dificultaba la cobertura de dichas plazas mediante personal de nuevo acceso, permitía superar la situación de desigualdad de los aspirantes que, encontrándose en situaciones sustancialmente idénticas en razón del tiempo de mantenimiento de la relación laboral, se veían obligados a participar en los procesos de selección mediante distintos sistemas de selección, uno de los cuales —el concurso— era indudablemente más favorable para la consecución de las plazas convocadas, dando una oportunidad de obtener plaza a quienes inicialmente no superaron el concurso-oposición. 

Ofertas de empleo público

 El primer paso para la materialización de los procesos de estabilización, se desenvolvió mediante la aprobación de las correspondientes ofertas de empleo público. En este punto, fueron numerosas y diversas las quejas recibidas por el Defensor del Pueblo relativas, entre otros aspectos, al número de plazas ofertadas para la estabilización, o a la discrepancia con los sistemas de selección. La mayor parte de estas quejas no pudieron ser admitidas a trámite, por no apreciar esta institución irregularidades en los contenidos a los que se referían. 

Sí se iniciaron actuaciones con la Secretaría de Estado de Función Pública sobre la 

aplicación del citado artículo 217 del Real Decreto-ley 5/2023, con objeto de conocer el 

grado de aplicación del señalado precepto en la Administración General del Estado, 

estando esta institución aún pendiente de la información solicitada.

 [...] 

 Desarrollo de las convocatorias

Una vez aprobadas las ofertas de empleo público objeto de estabilización, las Administraciones publicas comenzaron a convocar las plazas ofertadas para ello.

 Respecto a este punto, debe mencionarse la recepción de numerosas quejas por el Defensor del Pueblo referidas al lento desarrollo de los procesos selectivos. Con carácter general, se observa que las Administraciones públicas han realizado un esfuerzo por culminar estos procesos, en muchos casos complejos, debido al elevado número de participantes y la necesidad de valorar los méritos de los aspirantes, antes del 31 de diciembre de 2024, dentro, por tanto, del plazo previsto en la ley.

 Merecen especial mención, por las numerosas quejas recibidas, los procesos de estabilización del personal docente en la Comunidad Autónoma de Canarias, en los que, como consecuencia de haber decidido dicha comunidad no suscribir el Acuerdo de 2 de noviembre de 2022 de la Conferencia Sectorial de Educación (alcanzado por trece autonomías, respecto a la fecha conjunta de celebración de los exámenes, aprobando una fecha específica y diferenciada para su propia comunidad), se produjo un elevado grado de participación de aspirantes que no prestaban servicios en Canarias. Esta circunstancia provocó, a su vez, un importante descontento del personal que se encontraba prestando servicios en dicha autonomía como docentes, por haber sido desplazados en dichos procesos por otros aspirantes que ejercían en otras comunidades autónomas, que algunos medios de comunicación han cifrado en hasta un 50 %.

 
Dicho alto grado de participación de aspirantes originó una ralentización del proceso de valoración de méritos, si bien al finalizar el año ya se encontraba establecida la fase de prácticas del procedimiento selectivo. En otro orden de cosas, los procesos selectivos de estabilización han ralentizado la ejecución de las ofertas de empleo público ordinarias, los procesos de promoción interna y los concursos de traslados ordinarios de los funcionarios de carrera por la falta de personal de las administraciones para atender su desarrollo, lo que ha sido objeto de numerosas quejas.

 Otro de los principales motivos de queja está relacionado con la valoración de los méritos, fundamentalmente respecto de la experiencia adquirida en la propia Administración convocante, por entender que la valoración privilegiada de esta experiencia frente a la experiencia adquirida en otras administraciones en el desempeño de las mismas funciones que corresponden a las plazas convocadas no estaba justificada o era exorbitante y desproporcionada. 

 El Defensor del Pueblo ya se manifestó en anteriores informes anuales sobre esta cuestión. Estimó, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, que la valoración de los servicios prestados está vinculada al principio de capacidad y es legítimo, desde el punto de vista constitucional, la celebración de procesos en los que se prima de manera muy notable un determinado mérito, como pueden ser los servicios prestados en la Administración. No obstante, la valoración nunca puede ser tan desproporcionada que vulnere el derecho a la igualdad, ya sea sobrevalorando unos méritos o excluyendo a otros que guarden relación objetiva con las vacantes a cubrir, o estableciendo una valoración que excluye totalmente a los opositores que carecen de ese mérito. Asimismo, consideró contrario al principio de igualdad que las administraciones convocantes otorguen en un concurso de méritos una valoración desproporcionada a los servicios prestados en la misma Administración convocante con relación a aquellos prestados en otra distinta, cuando las funciones son idénticas y se evidencia una clara intención de predeterminación del resultado del concurso a favor de determinadas personas.

 Sobre la base de esta doctrina constitucional y de la jurisprudencia emanada del Tribunal Supremo, el Defensor del Pueblo advirtió a distintas administraciones sobre la posibilidad de que sus convocatorias no se adecuaran al principio de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos, recogido en el artículo 23.2 de la Constitución, para que, en su caso, realizaran actuaciones para su revisión, a través de los procedimientos previstos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

 
[...]

 
Conformación de bolsas de empleo tras procesos de estabilización

La disposición adicional cuarta de la Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, preveía, una vez finalizados los procesos de estabilización, la posibilidad de que las administraciones integrasen en bolsas de personal funcionario interino o de personal laboral temporal específicas o en bolsas ya existentes, a aquellos candidatos que, habiendo participado en el proceso selectivo correspondiente y no habiéndolo superado, sí hubiesen obtenido la puntuación que la convocatoria consideraba suficiente. En la Administración General del Estado, por Resolución de 26 de mayo de 2021, se convocaron procesos selectivos para ingreso, acceso y estabilización de empleo temporal en distintos cuerpos y escalas.

Las bases de esta resolución contemplaban la creación de bolsas de empleo para los candidatos que no hubieran superado los procesos selectivos, pero sí alguno de los ejercicios, sin distinguir según se tratara de acceso libre o en el marco de proceso de estabilización. No obstante, la Comisión Permanente de Selección solo elaboró listas de candidatos a ser nombrados personal funcionario interino del cuerpo general auxiliar y del cuerpo de gestión de la Administración Civil del Estado con aquellos participantes del proceso selectivo para el ingreso libre en los citados cuerpos, no habiendo tenido en cuenta a los aspirantes que se presentaron en las convocatorias para el ingreso libre para plazas de estabilización.

El Defensor del Pueblo estimó que era preceptiva la inclusión de estas personas en las listas de candidatos a ser nombrados personal funcionario interino, por lo que formuló las correspondientes Recomendaciones en el citado sentido al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP). Dichas recomendaciones no fueron aceptadas, aduciendo, entre otras razones, que no era coherente generar una bolsa de interinos en un proceso en el que la finalidad pretendida era acabar con la temporalidad de larga duración. Esta explicación contrasta con la previsión establecida por la disposición adicional cuarta de la citada Ley 20/2021, que expresamente contempla esta posibilidad, por lo que la Administración no ha ofrecido una justificación suficiente de su modo de actuar.


Reducción de la temporalidad en el empleo público (cumplimiento de los objetivos de la Ley 20/2021)

La finalidad de la Ley 20/2021, de reducir la temporalidad en el empleo público, se materializa básicamente a través de tres líneas de actuación. En primer lugar, procediendo sobre la situación de abuso de temporalidad ya existente mediante los procesos de estabilización de empleo temporal. En segundo lugar, estableciendo, en relación con los trabajadores afectados por esta situación de temporalidad abusiva en sus relaciones laborales con las Administraciones públicas, una compensación económica. Y en tercer lugar, actuando para prevenir que persista esta temporalidad abusiva en el futuro, para lo cual se ha modificado el Estatuto Básico del Empleado Público y se han definido con mayor precisión las situaciones en las que la contratación temporal es adecuada.

En relación con el objetivo de reducir la temporalidad, desde el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública se ha indicado que 321.776 plazas temporales en las Administraciones públicas han pasado a ser fijas, superando el objetivo fijado inicialmente en 300.000.

No obstante, los datos del Instituto Nacional de Estadística (INE), correspondientes al tercer trimestre del 2024, reflejan que a esa fecha existían en España 3.540.800 ocupados en el sector público, de los cuales 1.012.000 lo eran con una relación laboral temporal. De tales datos se desprende que aproximadamente el 28,5 % de los empleados tenían una relación laboral temporal en el sector público muy lejos, en consecuencia, de alcanzar el objetivo del 8 % fijado por la ley.

 
A falta de datos definitivos, a fecha de 31 de diciembre de 2024, una vez finalizados los procesos de estabilización, los datos que ofrece el INE parecen indicar que en determinadas administraciones y sectores de actividad, el impacto de los planes de estabilización pueden no haber sido suficientes, por lo que deberán mantenerse los esfuerzos para reducir la temporalidad de modo que en el conjunto de las administraciones quede por debajo del 8 %, cumpliendo así el objetivo fijado en la ley y el compromiso enunciado en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Por otra parte, respecto de la necesidad de adoptar medidas efectivas y adecuadas para prevenir y, en su caso, sancionar un eventual uso abusivo de la temporalidad, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su Sentencia de 13 de junio de 2024, declaró que la convocatoria de estos procesos selectivos no constituía una medida sancionadora adecuada.

 
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea examinó la compensación económica que establece el artículo 2 de la Ley 20/2021, para los trabajadores temporales que no superen el proceso selectivo, que tiene un doble límite máximo (veinte días de retribución por año de servicio y doce meses de salario en total), independiente de cualquier consideración relativa al carácter legítimo o abusivo de la utilización de contratos, y declaró que no parece constituir una medida adecuada para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivas relaciones de empleo de duración determinada.

El Tribunal Supremo, por su parte, admitió a trámite un recurso de casación con objeto de dilucidar la aplicación de esta doctrina, estando esta institución, en consecuencia, a la espera de conocer su criterio.

 
Finalmente, el Defensor del Pueblo no quiere dejar de advertir sobre la práctica que últimamente viene observando en diferentes Administraciones públicas y entidades públicas de no renovar la relación de carácter temporal, sea laboral o administrativa, que mantienen con sus trabajadores excluyéndolos de la posibilidad de ser contratados durante determinados períodos de tiempo, o posicionándolos en el último puesto de las bolsas de empleo de las que forman parte, con la única finalidad de impedir que puedan trabajar durante el lapso temporal suficiente que les permitiría pasar de una situación de temporalidad a otra más estable. 

Conforme a la doctrina fijada por reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, estas medidas no son acordes con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Decisiones como las señaladas parecen incorporar un carácter sancionador que no sufre el causante de la situación de abuso de la temporalidad, sino el trabajador que es víctima del mismo, al tiempo que los principios de acceso al empleo público de mérito y capacidad se ven claramente comprometidos con dicha práctica.

 
Esta institución viene actuando en estos casos ante las administraciones concernidas en los términos expuestos.'

Fuente y texto completo: Informe Anual 2024 del Defensor del Pueblo 

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NOTA DEL EDITOR: Finalmente La Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, en sentencias del pasado 25 de Febrero, ha decidido mantener que no "puede"  conceder ningún tipo de fijeza ni una indemnización genérica como sanción al abuso de temporalidad porque iría contra la Constitución y la ley española reiterando su doctrina vigente desde 2018 sobre las consecuencias del abuso de temporalidad en el funcionario interino [