Cuando se produce una reestructuración ministerial, las unidades sectoriales (sean subdirecciones, direcciones generales, secretarías generales o secretarías de Estado) se trasladan de un ministerio a otro casi siempre de manera integral, en bloque, con todos sus recursos específicos y competencias, como consecuencia de la atribución de éstas a otro departamento.
Sin embargo, las Subsecretarías, como unidades transversales, gestoras de los recursos humanos, económicos, tecnológicos y de infraestructuras con los que las unidades sectoriales desempeñan su misión, se ven sometidas a un proceso de reparto, en el que una parte de esos recursos permanece en el ministerio original y otra pasa al ministerio nuevo, precisamente como soporte a la parte sectorial que origina la reestructuración.
Este reparto, con ser complicado en lo que se refiere a las personas, a los presupuestos y a los espacios físicos, es factible en plazos no muy extensos, se apoya en indicadores asentados con el tiempo y no suele requerir de recursos adicionales a los que ya tiene la organización administrativa.
Por el contrario, en el caso de las Subdirecciones de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones la situación es muy distinta: los servicios que estas unidades prestan a un ministerio son transversales –es decir iguales para todos los usuarios de un determinado servicio- y se apoyan sobre un conjunto de recursos e infraestructuras (hardware, software, aplicaciones, redes de comunicaciones, equipamiento de seguridad, procedimientos de trabajo y equipos técnicos) que se comparten entre servicios muy diversos, generando interdependencias cruzadas a varios niveles que los hacen difícilmente separables. Por ello, cuando se acomete la separación, son necesarios largos procesos técnicos de rediseño y configuración para dar lugar a dos conjuntos independientes y completos con todos los servicios. Además, aparecen necesidades de equipamiento y recursos humanos adicionales pues el proceso de separación produce fuertes des-economías de escala.
Por último, esas necesidades de recursos adicionales no pueden verse satisfechas con la necesaria agilidad por las normas que rigen la contratación pública y la complejidad asociada al reparto de los créditos presupuestarios, que se produce al mismo tiempo.
En resumen, estos procesos son inasumibles para las organizaciones TICs afectadas, que tienen que realizar todo este proceso de separación y reconfiguración sin interrumpir la prestación de los servicios con idénticas garantías de fiabilidad y seguridad. La consecuencia es un impacto negativo e inevitable sobre la planificación y la ejecución de todas las previsiones de servicios a los ciudadanos y un retraso –cada vez mayor- en la transformación digital de la administración, al tener que derivar recursos humanos, presupuestarios y técnicos a estos procesos de reconfiguración, que no aportan ningún valor interno a la organización y empeoran la percepción ciudadana de la calidad de las prestaciones públicas.
Hasta tal punto es compleja la división, reparto e incorporación a las nuevas unidades de personal, presupuesto y en especial infraestructura TIC, que en el momento en el que se está produciendo la configuración de un nuevo Gobierno, en enero de 2020, hay departamentos ministeriales que aún no han conseguido concluir el proceso iniciado con la formación de Gobierno en junio de 2018.
Los procesos de división y reconfiguración se complican desde el inicio, pues no hay indicadores comunes aceptados por todas las partes (número de personal o usuarios internos, número de ciudadanos/empresas/usuarios externos, número de procedimientos, número de tramitaciones anuales…) y en consecuencia el proceso se convierte en una negociación escasamente previsible, ni en su duración ni en su resultado.
Precisamente, la dificultad y dureza de esos procesos de negociación generan después desafección en las plantillas de las SGTICs en términos de motivación y espíritu de equipo, al sentirse como un grupo de “autónomos” que cada dos o tres años cambian de Ministerio de adscripción.
Los repartos presupuestarios y de gestión de contratos en marcha -la mayoría plurianuales-para mantenimiento de infraestructuras y servicios, dificultan enormemente la gestión de las unidades cedentes de recursos y las cesionarias, así como la división efectiva de las partidas presupuestarias. Los desarrollos en marcha que afectan a sistemas de información de unidades que se han de mover y su contratación son también fuente de complejidad.
Por otra parte, la fusión de unidades tecnológicamente distantes debida a las unificaciones resultan siempre extremadamente compleja de gestionar y económicamente costosa; en ocasiones se tardan años en conseguirla, con el coste no sólo económico sino, muy especialmente humano y de eficiencia en la prestación de los servicios.
Por último, los CPDs de los ministerios creados pueden no existir o no estar capacitados para albergar las infraestructuras provenientes de otros centros, lo que añade sobrecostes de adaptación y adecuación a los contratos de traslados de infraestructuras, con los desplazamientos asociados, el consiguiente riesgo para la continuidad de los servicios y el dispendio del presupuesto disponible.
Existen Ministerios que se están reestructurando desde hace más de una década, aproximadamente cada dos años, con cesiones de unidades en los dos sentidos. En muchos de estos cambios, las SGTICs, afectadas han propuesto soluciones de servicios cruzados mutuos o de prestación de servicios de unas en favor de otras, que no han sido aprobadas por los órganos superiores y directivos.
Dado que la reconfiguración de los departamentos ministeriales forma parte de la capacidad de organización del Gobierno y responde a las directrices de su acción política, resulta razonable abordar por parte de los profesionales TIC un análisis de impacto de las reestructuraciones en las Unidades de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y en la consiguiente prestación de los servicios, con el objetivo de proponer un conjunto de medidas –a corto y a largo plazo- que faciliten estos procesos, racionalizando y agilizando la prestación de los servicios TIC a los nuevos departamentos sin pérdida de calidad en los servicios a los ciudadanos y a los departamentos de partida.
Se trata de una propuesta que, forzosamente, requiere de la coordinación y dirección, desde la Secretaría General de Administración Digital (SGAD), de las unidades TIC de todos los departamentos, así como un refuerzo de las capacidades económicas, de personal y organizativas de esas unidades.
2. MEDIDAS A CORTO PLAZO PARA LA MEJORA DE LOS PROCESOS DE REESTRUCTURACIÓN MINISTERIAL DE LOS SERVICIOS TIC
La experiencia de los procesos de reorganización en el pasado y las aportaciones de compañeros de ASTIC, han permitido identificar mejoras a corto plazo en la gestión del proceso de reestructuración:- Mantener la unidad de prestación de Servicios TIC. En la separación
o unión de partes de departamentos ministeriales, por eficiencia y
eficacia, los servicios deben seguir siendo prestados por la unidad que
viniera haciéndolo, con los mismos recursos TIC -personas y créditos- ya
consolidados y agregando aquellos no consolidados aún; esto permitirá racionalizar el gasto y garantizar la continuidad de los servicios,
evitando dedicar a la reestructuración recursos necesarios para la
transformación digital de las administraciones públicas y el
cumplimiento de la legislación básica del régimen jurídico
administrativo, especialmente las Leyes 39 y 40. Esta medida debería articularse formalmente mediante Acuerdos y Convenios de colaboración.
- Incluir en los Reales Decretos de Estructura de los departamentos ministeriales el articulado específico que recoja dicha asignación, indicando expresamente la unidad o unidades TIC competentes de la prestación de los servicios TIC en
los nuevos departamentos, y declarándolas servicio común para ese
ámbito, bien vía una disposición adicional o bien en el articulado de
competencias de la Unidad TIC.
- Establecer una Unidad de Coordinación TIC con rango de Dirección General para coordinar las unidades TIC de grandes ámbitos sectoriales (socio-sanitario, educación-formación-empleo, tributario-fiscal y empresa-industria-innovación). El responsable de cada una dependería orgánicamente de la SGAD y funcionalmente de los Ministerios y organismos para los que actuase como servicio común,
lo que permitiría racionalizar los cambios (alineándolos con la
estrategia de servicios comunes de la AGE), agilizar su ejecución en los
Departamentos de ese ámbito y facilitar la comunicación y colaboración
con las unidades homólogas. Esas unidades de coordinación podrían ser
cuatro, una por cada Vicepresidencia del Gobierno.
- En materia de contratación, asegurar que el Ministerio / unidad de prestación de los servicios TIC como servicio común, pueda realizar contrataciones para uno o varios Ministerios a los que presta servicio independientemente de los programas donde estén situados ellos créditos.
- Incluir expresamente en los Reales Decretos de estructura
(disposiciones transitorias), la pervivencia de los órganos colegiados
vinculados a la Administración Digital mientras no sean creados sus sustitutos en las nuevas estructuras departamentales. En concreto, las Comisiones de Administración Digital y las Juntas y Mesas de Contratación, para poder ejercer sus competencias en materia de contratación TIC sin interrupciones debidas a los cambios.
- Incorporar a la Secretaría General de Administración Digital, a
la Dirección General de Racionalización de la Contratación y a la
Intervención General de la Administración del Estado a la fase operativa de las reestructuraciones, para facilitar los acuerdos.
- Reforzar e implantar los servicios horizontales de la SGAD (declarados compartidos), para las Subsecretarías mediante una hoja de ruta viable y ágil.
- Servicio de alojamiento de infraestructuras TIC
- Servicio de nube híbrida (nube SARA)
- Servicio de Seguridad Gestionada
- Servicio de correo electrónico unificado
- Servicio multicanal de atención al ciudadano
- Servicio de gestión del registro
- Gestión de notificaciones
- Gestión de nómina
- Servicio integrado de gestión de personal
- Servicio común de gestión económico-presupuestaria
- Servicio común de generación y validación de firmas electrónicas
- Servicio de gestión de expedientes y documentos electrónicos
- Servicio de gestión de archivo electrónico
- Servicios de gestión específica de Subsecretarías: recursos, preguntas parlamentarias, gestión de expedientes, contratación, inventario, gestión de Oficialía, etc.
3. MODELO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE ADMINISTRACIÓN DIGITAL
Las siete medidas del apartado anterior van dirigidas a reducir el impacto a corto plazo de procesos de reestructuración ministerial, a partir de la experiencia de julio de 2018 y enero de 2020.No obstante, el modelo futuro de prestación de servicios de Administración Digital en la AGE y sus Organismos Públicos debe ser un modelo estable, que pueda perdurar en el tiempo y facilitar y minimizar el impacto de estos movimientos –previsiblemente más frecuentes de lo que lo han sido hasta ahora-, a la vez que responder a los verdaderos retos de la sociedad digital, incorporando tecnologías emergentes a la actividad de la propia administración y completando su digitalización interna en términos de procesos y datos.
La prestación de servicios de calidad a los ciudadanos y la incesante innovación tecnológica que suponen, entre otros, las tecnologías emergentes, hacen imprescindible rediseñar la Administración Digital, para focalizar la actividad de las Unidades TIC en la ampliación y mejora de los servicios a los ciudadanos, y de sus procesos internos y no en la unión y separación de estructuras.
Ello implica robustecer y potenciar el papel de la Secretaría General de Administración Digital como prestadora de servicios comunes, puesto que un ente único capaz de gestionar de manera homogénea e integrada los servicios básicos TIC de las Subsecretarías las independiza de cambios de estructura, que podrían hacerse más rápida y sencillamente, sin movimiento de equipos ni de servicios.
Para ello, es imprescindible completar la implantación de los 14 servicios compartidos enunciados con anterioridad. La gestión unificada del correo electrónico, el alojamiento de los CPDs en una ubicación única, la seguridad gestionada, la prestación de servicios en nube o la disposición centralizada de un conjunto de sistemas básicos para el funcionamiento de las Subsecretarías han de ser completados y utilizados por todos los departamentos ministeriales y provisionados como servicios por la Secretaría General de Administración Digital para todos los departamentos ministerial, en condiciones acordadas y auditables de nivel de servicio.
Conseguir este objetivo, que permitirá asimismo que las unidades TIC de los Ministerios puedan focalizar su trabajo y sus recursos en las prioridades del departamento y sus políticas sectoriales, conlleva, de manera ineludible y urgente proporcionar a la SGAD los recursos adicionales necesarios, tanto en materia presupuestaria como de capital humano, así como los instrumentos organizativos y normativos.
Sólo así la transformación digital de la Administración podrá materializarse en unos servicios públicos de calidad, que contribuyan a situarla en la vanguardia de la digitalización y la eficiencia y redunden en el bienestar de los ciudadanos y el progreso económico del país, sirviendo con la misma eficacia a las diferentes estructuras de Gobierno.'
Fuente: Comunicado de la Junta Directiva de ASTIC de 27/01/2020 recibido en APISCAM
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