La Comisión Europea vuelve a informar en el procedimento de denuncia múltiple sobre abuso de temporalidad en el sector público italiano que, tras la últimas modificaciones del gobierno italiano, no faltarían medidas para evitar el abuso en ninguno de los colectivos , pero mantiene el procedimiento de infracción para comprobar que son efectivas en dos de ellos. Y reitera la validez del cambio legislativo reciente, en el marco del procedimiento de infracción, sobre la sanción al abuso de temporalidad pública ya cometido: además de la adicional de daños acreditatos, Italia elevó el máximo de la indemnización genérica al abuso sin acreditar daños (a 2 años de salario) y retiró las condiciones de que fuera al cese y no fuera personal estabilizado por un proceso selectivo.

La  Comisión Europeaa acaba de publicar en su página de seguimiento de denuncias múltiples una nueva actualización, de 12/06/2025, de la "Información sobre el curso dado a la denuncia registrada con la referencia CPLT(2013) 2870 – Posible abuso de sucesivos contratos de duración determinada en el sector público italiano", denuncia que, recordemos tiene dos procedimientos de infracción en curso asociados:

• el INFR(2014)4231 sobre la falta todavía de sanción adecuada al abuso de temporalidad en el caso de los empleados públicos y de medidas para prevenir el abuso en ciertos tipos de empleados, y por el que la Comisión Europeo llevó el pasado Octubre en el paso final del procedimiento, ante el Tribunal de Justicia de la UE a Italia para imponerle una multa
  
  
• el INFR(2024)2277  sobre la discriminación del profesorado temporal en los centros públicos  al no tener derecho a una progresión salarial por antigüedad que tienen los fijos

Y lo hace poco después de haber publicado una actualización , en Marzo, que ya comentamos aquí por su especial importancia de los cambios legislativos aprobados por el gobierno y parlamento italiano para conseguir tener por fin unas medidas de penalización (sanción) al abuso de temporalidad ya cometido en todos los coelctivos  de empleados públicos, así como, ya para casi todos los colectivos y sólo aparentemente para parte los que faltaban, personal de centros educativos e investigación, medidas para evitar que se cometa abuso de temporalidad pública.

Recordemos una vez más qui, el propio Gobierno italiano promulgó en 2015, pocos meses después de la sentencia "Mascolo" de 2014 del tribunal de justicia de la UE , un primer importante cambio legislativo ( el Decreto Legislativo 81/2015 de transposición a su sector público de la   Directiva Europea 1999/70/CE sobre empleo temporal ) por el que modificaba el previo  Decreto nº 368 de 06/09/2001, y junto con la interpretación de su aplicación de su Tribunal Supremo, quedaba establecido un sistema triple de medidas disuasorias y sanción de tipo indemnización al abusado y sanción al empleador en caso de (futuro) abuso en el sector público:

1. unas "bajas" indemnizaciones genéricas ante el cese a tanto alzado recogidas en una ley general previa ( pudiéndose elevar hasta a 14 meses si supera ba los 20 años de temporalidad)
2. una indemnización particular en cada caso en  concepto de "reparación del perjuicio vinculado a la pérdida de oportunidades" (de no haber podido tener la oportunidad de ser fijo antes  ante el incumplimiento de la AAPP en su obligación de los procesos selectivos), es decir, una indemnización del tipo  "daños acreditados"
   
3. a futuro, la pérdida de productividad del responsable de la AAPP en el caso de que un puesto temporal bajo su responsabilidad no hubiera quedado cubierto en el plazo de 36 meses, el límite máximo marcado a la temporalidad que la modificación introdujo también en el sector público

además de establecer en primer lugar un procedimiento restringido de estabiliazición, el de contratación especial denominado "titularización" precisamente sólo para el personal docente como el de la sentencia Mascolo  , que acumulara temporalidades  superiores a 3 años y que  permitía la estabilización directa de su contarto temporal, y así atacar la ola de demandas de indemnizaciones y fijeza en el colectivo que provocó  la sentencia Mascolo, promovidas por la propia federación de empleados públicos principal (GILDA-UNAMS).

 

Esa primera  reacción legislativa italiana no incluyó , además de a todos los colectivos públicos, la conversión a fijo como medida de sanción regulada en su modificación legislativa por tanto, , pero, seguramente ante las bolsas de abuso ya existente, y previsiblemente para evitar un ramillete de indemnizaciones en otros sectores, el gobierno italiano no se quedó ahí y en  2017 aprobó una norma transitoria excepcional, el artículo, el 20 de su Decreto Legislativo nº 75/2017, titulado "Lucha contra la precariedad laboral en la Administración Pública" que  habilitada a las AAPP regionales y locales de forma excepcional la posibilidad de "celebrar contratos indefinidos"  mediante procedimientos (administrativos) que necesariamente deberían ser restringidos en su participación  a personas que cumplieran ciertas condiciones impuestas desde la norma estatal (antigüedad pública superior a más de 3 años en la fecha de la publicación de la norma). Aquí, quedaba fuera personal público dependiente del Estado no docente: sanitarios, investigadores, ...

En paralelo la Comisión Europea abrió entonces procedimiento de denuncia múltiple sobre la conformidad de la legislación italiana ante el abuso de duración  , el CHAP(2013)2870, para varios tipos de empleados públicos que se quedaban fuera de las medidas para sancionar el abuso existente y/o de la normativa para evitar el abuso futuro, y anunció en 2016 que la investigación de este procedimiento de denuncia múltiple quedaba vinculado al procedimiento de infracción INFR(2014)4231 , que pasaba por tanto a tener una dimensión general.

 

Ya por fin en abril de 2023 , la Comisión Europea  avanzó ese procedimiento de infracción contra el abuso de temporalidad italiano al paso de "Dictamen Motivado"  por seguir  sin incluir todavía la normativa italiana de medidas de sanción todavía válidas al personal empleado público en general en abuso de temporalidad según el canon del Tribunal de Justicia de la UE  y de medidas  prevención del abuso de temporalidad en una lista de sectores de empleados públicos, que ya quedaba reducida a:

• algunos  profesores  de las escuelas públicas [los profesores de religión],
• personal administrativo, técnico y auxiliar de las escuelas públicas, 
• trabajadores sanitarios, 
• trabajadores de la enseñanza superior de arte, música y danza, personal de la ópera, 
• personal de organismos públicos de investigación, 
• trabajadores forestales y personal voluntario del cuerpo nacional de bomberos.

Finalmente la Comisión Europea decidió en Octubre de 2024 llevar a Italia ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea , como último paso del procedimiento de infracción, por dicha falta de medidas sancionadoras suficientes al abuso de temporalidad pública y de medidas preventivas en esos colectivos.

 

En marzo, la Comisión Europea publicó una actualización de 04/03/2025 del procedimiento de denuncia  que matiza y amplía en su actualización ahora de 12/06/2025, en el que informa a los denunciantes con bastante detalle:

sobre el abuso de temporalidad pública

• en cuanto a las medidas de sanción de la ley nacional para el abuso de temporalidad ya cometido (en empleados públicos, más de 3 años de temporalidad): 
• la Comisión Europea reitera que ha validado, aplicando criterios del Tribunal de Justicia de la UE incluyendo sus últimas sentencias en la materia,  el cambio legislativo del Gobierno italiano realizado a final del año pasado como reacción al procedimiento de infracción ya en el Tribunal de Justicia  de la UE, reforma legislativa por la que , además de la siempre existente  sanción adicional por daños acreditados en pérdida de oportunidad,
  
• se elevaba el máximo de la sanción genérica  al abuso - la que no requiere acreditar daños- a 24 meses de sueldo
• se eliminaba que esta indemnización genérica esté supeditada a que el empleado público cese o sea despedido, es decir, no es una indemnización al cese sino al abuso y se puede cobrar en cuanto se está en abuso de temporalidad
  
• elimina la exclusión del derecho a esa indemnización genérica para el temporal en abuso que pase a ser fijo por un proceso selectivo, fuera o no  de los de estabilización masivos emprendidos (los últimos, el del colectivo de profesores de religión) pasando por tanto a poder recibir la indemnización por abuso también quien, estando en abuso,  se convierta en fijos por un proceso selectivo,
  
  
  Hay que resaltar que estamos hablando de medidas recogidas en la ley italiana, que por tanto, deben ejecutar de oficio las propias AAPP (y si no , son de "trivial"  consecución judicialmente, al estar explícitamente recogidas en la l ey nacional)
  
  
• en cuanto a las medidas preventivas del abuso futuro (fijar por ley el nuḿero máximo de renovaciones, sanciones a lasAAPP por incumplimiento,...):
• valida los cambios introducidos en la normativa para varios colectivos para los que faltaban (profesores de religión, orquestas, etc),  y matiza ahora con respecto a la actualización de Marzo que, tras nuevos cambios sectoriales, valida las medidas sobre los bomberos de campañas forestales y matiza que acepta la apariencia de la letra de las nuevas medidas introducidas para evitar el personal de  las escuelas convencionales e  investigadores públicos  pero quiere comprobar que "son efectivas" y no sólo aparentemente válidas
• con lo que mantiene el procedimiento de infracción INFR(2014)4231 sólo para comprobar si son efectivas las medidas para evitar el abuso introducidas , ya sólo por ese último par de colectivos (escuelas e investigadores) , y así, informa que mantiene mientras tanto el recurso  interpuesto ante el TJUE  contra Italia (resaltamos que por los colectivos pendientes y para las medidas a futuro,  no ya por una falta de sanción válida al abuso de temporalidad existente)
  

 sobre la discriminación del temporal público con el fijo:

• Italia sigue sin regular normativa que elimine la discriminación del profesorado temporal en los centros públicos  al no tener derecho a una progresión salarial por antigüedad que tienen los fijos, con lo que mantiene el procedimiento de infracción INFR(2024)2277 (todavía en fase de Carta de Emplazamiento)
   

Nótese que en el caso de España, se da una situación paralela, aunque de mayor gravedad y un evidente mayor incumplimiento de la normativa europea en la actualidad que el que tenía Italia hace un año (y que, como hemos visto, aún así Italia se ha visto "obligada" a modificar su normativa aún más para cumplir con la Comisión Europea). 

 

Así , recordemos que la Comisión Europea mantiene dos procedimientos de infracción desde hace años en relación al personal empleado público temporal o "interino", también ya procedimientos de amplitud muy generales, y en el caso del 2º procedimiento por el abuso de temporalidad, con una decisión de generar una denuncia múltipe  y llevar el procedimiento a un ámbito generalidad a raíz de una  sentencia del Tribunal de Justicia de la UE, la sentencia del TJUE de 19/03/2020 "Sánchez Ruiz" (un informático nuestro) , cuyos promotores -nuestra asociación junto con otro personal sanitario del SERMAS organizados por el sindicato médico madrileño AMYTS y el conocido abogado Javier Araúz- trataban en 2015 de trasladar a España lo que estaba sucediendo en Italia con la sentencia Mascolo

1. el procedimiento de infracción 2014/4224 [INFR(2014)4224] en cuanto a discriminación con los fijos incumplimiento la cláusula 4ª de la Directiva Europea de empleo temporal [1999/70/CE], que es procedimiento "en el que la Comisión Europea  decidió  este verano enviar una 2ª carta de emplazamiento adicional" donde le "pide al Gobierno una solución en dos meses",
   
   
2. y el procedimiento de infracción 2014/4334 [INFR(2014)4334] , por el que el 03/10/2024 envió una carta de emplazamiento complementaria,  sobre el incumplimiento de la cláusula 5ª  de la misma directiva por el abuso de temporalidad , tras la denuncia múltiple de empleados públicos españoles , también abierta, como CHAP(2013)01917, y por el que el Gobierno aprobó en  la Ley 20/2021, tanto medidas a futuro como unos procesos de estabilización como medida para la temporalidad de larga duración existente, Precisamente las  sentencias europeas de 2024 habían dictaminado que no valen esos procesos d estabilización como sanción al abuso de temporalidad ya cometido por las AAPP de forma masiva. A día de hoy el Gobierno español no ha regulado normativa alguna en relación, ni tampoco  la Comisión Europea ha avanzado este procedimiento de infracción.
   

La Coordinadora Estatal de Trabajadores Públicos Temporales presentó , así como otros colectivos y abogados , ante la Comisión Europea un informe para este  Procedimiento de infracción contra España sobre abuso de temporalidad en empleo público que desmonta las tesis  del Estado español sobre la temporalidad ilícita de Empleados Públicos, solicitando el paso a Dictamen Motivado del procedimiento sobre el abuso.

Precisamente, el pasado Jueves 14 de Marzo la Comisaria europea de Empleo, Roxana Mînzatu, a cargo de los procedimientos de infracción sobre empleo, recibió al Ministro español de Función Pública, Óscar López, habiendo quedado corroborado que la reunión se dedicó en exclusiva el asunto del abuso de temporalidad y las alegaciones que el gobierno español ha presentado a la carta de emplazamiento. Es su dirección general de Empleo la que mantiene los dos procedimiento de infracción contra España por los empleados públicos temporales. La Comisaría europea , en su reciente visita a España, se reunió con la Plataforma de Afectados por la Función Pública por la situación de abuso de temporalidad pública en España, recogiendo las reivindicaciones de fijeza.

 Nótese que en España, probablemente existan en torno a unos 700 mil empleados públicos en situación de abuso de temporalidad,  buena parte de ellos con temporalidades acumuladas muy  largas, de tal forma que si el gobierno español modificara la ley nacional para calcar la nueva regulación italiana de indemnizaciones al empleado público en abuso de temporalidad actual (no el futuro), se tendrían que abordar por parte de las AAPP cifras descomunales en pagos al aluvión de reclamaciones que llegarían: sólo por introducir una indemnización genérica idéntica a la italiana  supondría fácilmente maś de 10 mil millones de euros.

 Nótese  que también hubo reacciones previas en Italia de procesos de estabilización de empleados públicos, pero, a diferencia de los de la ley 20/2021 española, restringidos al propio personal con más de 3 años temporal  y , básicamente, de estabilización directa o, en el caso reciente de profesores de religión o en el actual de jueces sustitutos, restringidos con una prueba práctica de hacer una sesión como la de su trabajo diario.

Precisamente acaba de trascender que, por contra, el Plan del Ministerio de Función Pública ante el procedimiento de infracción de la Comisión Europea por el abuso de temporalidad español incluiría sólo medidas a futuro para reducir la temporalidad y disuadir a responsables de RRHH de las AAPPde seguir abusando, mientras que para toda la temporalidad actual (de personal en abuso o no) se procedería con inmensas Ofertas Públicas de Empleo convencionales, tal y como por otra parte solicitan los sindicatos de la Mesa General de Empleados públicos en España. Esa es otra diferencia con el caso italiano: las demandas que llevaron a la sentencia Mascolo , buscando el reconocimiento del abuso de temporalidad y la  fijeza del personal en abuso, fueron apoyadas o promovidas por la federación de sindicatos italianos del empleo público GILDA/UNAMS, que además promovió campañas de demanda de fijeza e indemnizaciones por abuso de temporalidad en la justicia y de procesos de estabilizaciín directa ante el Gobierno tras las sentencias. 

En España, los sindicatos de Función Pública , ante la temporalidad abusiva de duración, sólo han acordado procesos de estabilización abiertos y con oposición. El último acuerdo fue en Julio de 2021 precisamente como reacción a la sentencia europea de 2020, que el Gobierno llevó a ley con el RDL 14/2021,  decreto que tuvo que acabar modificando a la Ley 20/2021, introduciendo el concurso excepcional por méritos , abierta y con un ámbito de plazas reducido o a discreción de las AAPP, sistema  de estabilización por méritos al que se opusieron dichos sindicatos.

 

Recordemos por último los pasos de un procedimiento de infracción de la Unión Europea, que pueden conducir a importantes sanciones millonarias:

0. (Procedimiento de infracción informal) Diálogo estructurado  o "EU Pilot", para dar oportunidad de solución rápida y evitar el procedimiento formal de infracción


1. "Carta de emplazamiento" al Gobierno del Estado, que supone la apertura del procedimiento formal de infracción. En teoría, en dos meses debe haber observaciones . Es éste el estado en el que se encuentra el procedimiento de infracción INF(2014)4334

2. "Dictamen motivado"    , si no hay respuesta o no es satifactoria. Plazo de dos meses para que el Estado se ajuste al cumplimiento del Derecho de la UE señalado. Puede haber complementarias

3. "Recurso al Tribunal de Justicia de la Unión Europea", si no hay respuesta o no es satisfactoria, habitualmente con petición de la Comisión al Tribunal que imponga el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.

4. Sentencia de Recurso del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (después de una media de 2 años) sobre si el Estado ha infringido el Derecho la UE y la imposición de multa y la obligación de adaptar la legislación lo antes posible

5. El asunto vuelve a remitirse al Tribunal de Justicia de la UE, tantas veces como el incumplimiento estime la Comisión con nuevas propuestas de multas

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