APISCAM: Publicadas en el Diario Oficial de la UE las dos cuestiones prejudiciales que elevó el Juzgado de lo Social de Murcia sobre qué hacer cuando la conversión en fijo implica una interpretación contra legem de un Derecho nacional que no tiene sanción válida contra el abuso de temporalidad

martes, 23 de septiembre de 2025

Publicadas en el Diario Oficial de la UE las dos cuestiones prejudiciales que elevó el Juzgado de lo Social de Murcia sobre qué hacer cuando la conversión en fijo implica una interpretación contra legem de un Derecho nacional que no tiene sanción válida contra el abuso de temporalidad

Acaba de publicarse en el Diario Oficial de la UE [DOUE] de este 22/09/2025 las preguntas -por tanto admitidas a trámite inicial - de los dos asuntos de cuestiones prejudiciales que elevó el el Juzgado de lo Social nº 3 de Murcia al Tribunal de Justicia de la UE [TJUE] con cuestiones sobre abuso de temporalidad en el empleo público:

publicación en DOUE para el asunto Ayuntamiento de Murcia o C-201/25 (página web del asunto) que elevó en Febrero de 2025 el Juzgado de lo Social nº 3 de Murcia al Tribunal de Justicia de la UE con cuestiones sobre abuso de temporalidad en el empleo público., preguntando en concreto por el caso -no cubierto en la Sentencia del TJUE de 13/06/2024 en los asuntos acumuladores "Generalitat de Catalunya
publicación en DOUE para el asunto Ayuntamiento de Murcia II o C- 253/25 (página web del asunto) la segunda que elevó dicho juzgado por Auto de 21 de marzo de 2025 con preguntas complementarias, intentando cubrir muchos aspectos posibles no cubiertos o de diferentes interepretaciones, de la citada Sentencia del TJUE de 13/06/2024 en los asuntos acumuladores "Generalitat de Catalunya"- en esencial , centrándose cuando la conversión en fijo como sanción al abuso de temporalidad implique una interpretación que la justicia española crea que es "contra legem" del Derecho nacional (como ha establecido el 27/02/2025 la Sala de lo Contencioso del Supremo español como interpretación de esa sentencia del TJUE). y si en ese caso no habría que conceder por sentencia también, mientras no haya sanción válida contra el abuso de temporalidad recogida en la normativa nacional, una condición de fijeza.

Precisamente hace unos días, el abogado de las demandas de los casos del juzgado , Javier Araúz, publicó que ya se le había solicitado el primer trámite de los asuntos (presentar sus observaciones) con lo que ya era conocido que estaban admitidas a trámite.

En concreto las preguntas de ambos asuntos son:

Cuestiones prejudiciales del asunto Ayuntamiento de Murcia o C-201/25

Si a pesar de que el apartado 115 de la STJUE de 13 de junio de 2024 , asuntos acumulados C-331/22 y C-332/22 (1), establece que la conversión del trabajador público víctima de un abuso solo es posible cuando esa conversión no implique una interpretación contra legem del Derecho nacional, en la medida en que: (i) la Directiva 1999/70 (2) y la cláusula 5 de su Acuerdo marco, imponen la obligación de sancionar los abusos incompatibles con la Directiva 1999/70 con una medida sancionadora proporcionada y lo bastante efectiva y disuasoria para garantizar el cumplimento de los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo marco y su efecto útil; (ii) y que la STJUE (Gran Sala) de 8 de marzo de 2022, asunto C-205/2020, caso NE contra Fürstenfeld (3), establece que el principio de primacía del Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que impone a las autoridades nacionales la obligación de dejar inaplicada una normativa nacional que en parte contraviene la exigencia de proporcionalidad de las sanciones establecida, únicamente en cuanto sea necesario para permitir la imposición de sanciones proporcionadas (vid apartado 57).

Cuando un Estado miembro, como es España, no ha traspuesto la Directiva 1999/70 a su Derecho nacional en el sector público, y no existe en la Legislación interna ninguna medida sancionadora que garantice el cumplimiento de los objetivos de la Cláusula 5 del Acuerdo marco, [¿]las autoridades nacionales están obligadas a sancionar el abuso producido dejando inaplicada una normativa nacional que contraviene la exigencia de proporcionalidad de las sanciones, de tal suerte que dichas autoridades, para no socavar el objetivo y el efecto útil de la Directiva 1999/70 y garantizar su plena eficacia, podrán acordar la conversión de una relación temporal abusiva en una relación fija, aunque esa conversión implique una interpretación contra legem del Derecho nacional?

En caso de respuesta negativa a la cuestión anterior

¿es conforme con el Derecho de la Unión que el efecto directo sí se reconozca por la STJUE de 8 de marzo de 2022, [asunto C-205/2020], a propósito de la Directiva 2014/67/UE (4), y no se reconozca a propósito de la Directiva 1999/70/CE, cuando una y otra, según doctrina reiterada del TJUE, obligan a sancionar los abusos producidos con una medida efectiva, proporcionada y disuasoria, considerando que el art. 20 de la Directiva 2014/67/UE establece que los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable en caso de infracción de las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación y cumplimiento; y el art. 2 de la Directiva 1999/70/CE dispone que los Estados miembros deben adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar en todo momento los resultados fijados por la Directiva en dicha Cláusula 5 del Acuerdo marco?

Subsidiariamente, ¿cómo se compatibiliza la afirmación contenida en la STJUE de 13 de junio de 2024 , en cuanto a que la conversión solo es posible si no es contra legem del Derecho nacional, con la doctrina reiterada del TJUE según la cual:

« el Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que, si el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trata no contiene, en el sector considerado, ninguna medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos, dicho Acuerdo impide aplicar una normativa nacional que, sólo en el sector público, prohíbe absolutamente transformar en contrato de trabajo por tiempo indefinido una sucesión de contratos de duración determinada que han tenido por objeto, de hecho, hacer frente a “necesidades permanentes y duraderas” del empleador y deben considerarse abusivos » (vid SSTJUE de 4 de julio de 2006 , Asunto C-212/04, Caso Adeneler (5), apartado 106; de 14 de septiembre de 2016 , asuntos C-184/15 y C-197/15 (6), apartado 41; de 25 de octubre de 2018 , C-331/17 (7), apartados 70 y 71; ATJUE de 30 de septiembre de 2020 , C-135/20 (8) o de 13 de enero de 2022 , C-282/2019 (9), de 22 de febrero de 2024 , asuntos acumulados C-59/22, C-110/22 y C-159/22 (10), y vid también la propia STJUE de 13 de junio del 2024 , apartados 98 y 110).

Un proceso selectivo, de resultado incierto, en cuanto (1) no garantiza que la totalidad de los empleados públicos temporales víctimas de un abuso incompatible con la Directiva se conviertan en empleados públicos fijos; (2) cuya convocatoria es aleatoria e imprevisible, ya que depende de la apreciación discrecional, del mero capricho o voluntad de la Administración empleadora causante del abuso; (3) y del que no se deriva ninguna sanción o efecto perjudicial o negativo para la Administración empleadora responsable de estos abusos que la disuada de seguir abusando de sus trabajadores temporales, [¿]puede ser concebido como una medida sancionadora que garantiza el cumplimiento de los objetivos de la Cláusula 5 del Acuerdo marco?

¿Se opone a la cláusula 5.a del Acuerdo marco una normativa nacional que, como medida sancionadora, prevé únicamente abonar a los empleados públicos en el momento del cese o extinción de la relación de empleo y para el caso de que la víctima del abuso no supere el proceso selectivo para adquirir la condición de fijo, indemnizaciones fijadas en 20 días por año de servicio con un máximo de 12 mensualidades, sin que - como exige la STJUE de 7/3/2018, Santoro (11), y su Auto de 8/1/2024, C-278/23 (12) - esta indemnización vaya acompañada de una compensación por la pérdida de oportunidades, ni por ningún otro mecanismo adicional de sanciones efectivo y disuasorio?

[E]l hecho del que el ordenamiento jurídico español exija de la víctima del abuso la prueba del daño o perjuicio sufrido, [¿]vulnera el principio comunitario de efectividad, en cuanto que esta exigencia de prueba impuesta por el Derecho nacional hace prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio por parte de los trabajadores públicos de su derecho a la reparación íntegra del perjuicio sufrido debido al recurso abusivo por parte del empleador público de sucesivos contratos temporales y con ello, la posibilidad de eliminar las consecuencias de tal infracción del Derecho de la Unión?

Al no existir en el ordenamiento jurídico español, en el sector público, ninguna medida efectiva para sancionar de manera efectiva, proporcional y disuasoria la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos —a diferencia de lo que sucede en el sector privado o general, en el que los trabajadores temporales son transformados en fijos o indefinidos cuando superan, en un período de 30 meses, los 24 meses de servicios para un mismo empresario—, en tanto que dicha cláusula 5 impide aplicar la normativa nacional que, solo en el sector público, prohíbe absolutamente transformar en contrato de trabajo por tiempo indefinido una sucesión de contratos de duración determinada que han tenido por objeto, de hecho, hacer frente a «necesidades permanentes y duraderas» del empleador y deben considerarse abusivos.

¿Sería conforme a la Directiva 1999/70 aplicar esta misma conversión en fijos en el sector público, para evitar que el abuso quede sin sanción en este sector y se cumplan los objetivos y el efecto útil de esta cláusula 5 del Acuerdo marco, aunque esta conversión implique una interpretación contra legem del Derecho nacional?

(1) Sentencia de 13 de junio de 2024, DG de la Función Pública de la Generalidad de Cataluña y Departamento de Justicia de la Generalidad de Cataluña (C-331/22 y C-332/22, EU:C:2024:496)

(2) Directiva 1999/70/CE del Consejo de 28 de junio de 1999 relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada – DO 1999, L 175, p. 43

(3) Sentencia de 8 de marzo de 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Efecto directo) (C-205/20, EU:C:2022:168)

(4) Directiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de mayo de 2014, relativa a la garantía de cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, y por la que se modifica el Reglamento (UE) no 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior («Reglamento IMI») – DO 2014, L 159, p. 11

(5) Sentencia de 4 de julio de 2006, Adeneler y otros (C-212/04, EU:C:2006:443)

(6) Sentencia de 14 de septiembre de 2016, Martínez Andrés y Castrejana López (C-184/15 y C-197/15, EU:C:2016:680)

(7) Sentencia de 25 de octubre de 2018, Sciotto (C-331/17, EU:C:2018:859)

(8) Auto de 30 de septiembre de 2020, Câmara Municipal de Gondomar (C-135/20, no publicado, EU:C:2020:760)

(9) Sentencia de 13 de enero de 2022, MIUR y Ufficio Scolastico Regionale per la Campania (C-282/19, EU:C:2022:3)

(10) Sentencia de 22 de febrero de 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid y otros (C-59/22, C-110/22 y C-159/22, EU:C:2024:149)

(11) Sentencia de 7 de marzo de 2018, Santoro (C-494/16, EU:C:2018:166)

(12) Auto de 8 de enero de 2024, Ministero della Difesa (C-278/23, EU:C:2024:111)

Cuestiones prejudiciales del asunto Ayuntamiento de Murcia II o C-253/25

Si a pesar de que el apartado 115 de la STJUE de 13 de junio de 2024 , asuntos acumulados C-331/22 y C-332/22 (1), establece que la conversión del trabajador publico víctima de un abuso solo es posible cuando esa conversión no implique una interpretación contra legem del Derecho nacional, en la medida en que: (i) la Directiva 1999/70 (2) y la cláusula 5 de su Acuerdo marco, imponen la obligación de sancionar los abusos incompatibles con la Directiva 1999/70 con una medida sancionadora proporcionada y lo bastante efectiva y disuasoria para garantizar el cumplimento de los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo marco y su efecto útil, (ii) y que la STJUE (Gran Sala) de 8 de marzo de 2022, asunto C-205/2020, caso NE contra Fürstenfeld (3), establece que el principio de primacía del Derecho de la Unión debe interpretarse en el sentido de que impone a las autoridades nacionales la obligación de dejar inaplicada una normativa nacional que en parte contraviene la exigencia de proporcionalidad de las sanciones establecida, únicamente en cuanto sea necesario para permitir la imposición de sanciones proporcionadas (vid apartado 57).

En caso de respuesta negativa a la cuestión anterior

¿es conforme con el Derecho de la Unión que el efecto directo sí se reconozca por la STJUE de 8 de marzo de 2022 , [asunto C-205/2020], a propósito de la Directiva 2014/67/UE (4), y no se reconozca a propósito de la Directiva 1999/70/CE, cuando una y otra, según doctrina reiterada del TJUE, obligan a sancionar los abusos producidos con una medida efectiva, proporcionada y disuasoria, considerando que el art. 20 de la Directiva 2014/67/UE establece que los Estados miembros determinarán el régimen de sanciones aplicable en caso de infracción de las disposiciones nacionales adoptadas con arreglo a la presente Directiva y adoptarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación y cumplimiento, y el art. 2 de la Directiva 1999/70/CE dispone que los Estados miembros deben adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar en todo momento los resultados fijados por la Directiva en dicha Cláusula 5 del Acuerdo marco?

« el Acuerdo marco debe interpretarse en el sentido de que, si el ordenamiento jurídico interno del Estado miembro de que se trata no contiene, en el sector considerado, ninguna medida efectiva para evitar y sancionar, en su caso, la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos, dicho Acuerdo impide aplicar una normativa nacional que, solo en el sector público, prohíbe absolutamente transformar en contrato de trabajo por tiempo indefinido una sucesión de contratos de duración determinada que han tenido por objeto, de hecho, hacer frente a “necesidades permanentes y duraderas” del empleador y deben considerarse abusivos » (vid SSTJUE de 4 de julio de 2006, Asunto C-212/04, Caso Adeneler (5) , apartado 106[;] de 14 de septiembre de 2016, asuntos C-184/15 y C-197/15 (6) , apartado 41; de 25 de octubre de 2018, C-331/17 (7) , apartados 70 y 71; ATJUE de 30 de septiembre de 2020, C-135/20 (8) o de 13 de enero de 2022, C-282/2019 (9) , de 22 de febrero de 2024, asuntos acumulados C-59/22, C-110/22 y C-159/22 (10) , y vid también la propia STJUE de 13 de junio del 2024, apartados 98 y 110).

¿Se opone a la cláusula 5a del Acuerdo marco una normativa nacional que, como medida sancionadora, prevé únicamente abonar a los empleados públicos en el momento del cese o extinción de la relación de empleo y para el caso de que la víctima del abuso no supere el proceso selectivo para adquirir la condición de fijo, indemnizaciones fijadas en 20 días por año de servicio con un máximo de 12 mensualidades, sin que - como exige la STJUE de 7/3/2018, Santoro (11), y su Auto de 8/1/2024, C-278/23 (12) - esta indemnización vaya acompañada de una compensación por la pérdida de oportunidades, ni por ningún otro mecanismo adicional de sanciones efectivo y disuasorio?

[E]l hecho de que el ordenamiento jurídico español exija de la víctima del abuso la prueba del daño o perjuicio sufrido, vulnera el principio comunitario de efectividad, en cuanto que esta exigencia de prueba impuesta por el Derecho nacional hace prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio por parte de los trabajadores públicos de su derecho a la reparación integra del perjuicio sufrido debido al recurso abusivo por parte del empleador público de sucesivos contratos temporales y con ello, la posibilidad de eliminar las consecuencias de tal infracción del Derecho de la Unión?

Cuando una autoridad nacional plantea una cuestión prejudicial al TJUE, [¿]las restantes autoridades administrativas y judiciales nacionales están obligadas a suspender los procedimientos que están tramitando si la resolución de los mismos depende de la sentencia que dicte el TJUE en el procedimiento prejudicial, aunque la normativa interna no prevea o prohíba esta suspensión?

En tanto que el concepto de trabajador es un concepto autónomo propio del Derecho de la UE ¿hay que entender que cuando la Directiva 1999/70 y su Acuerdo Marco, o las sentencias del TJUE dictadas en aplicación de la misma, aluden a un trabajador temporal, se están refiriendo a todos los empleados públicos, cualquiera que sea la clase, el cuerpo o la categoría en que se incluyen, sean empleados en régimen laboral, funcionarios interinos o personal sanitario estatutario temporal, de tal forma que la Directiva y las sentencias del TJUE se aplican a todo el personal temporal del sector público, aunque se dicten en relación con una clase o categoría específica de empleados públicos?

10)

¿El Derecho de la UE, en particular la Directiva 1999/70 y la Directiva 2012/29 (13), exigen que, ante la existencia de un abuso incompatible con la cláusula 5 del Acuerdo Marco, se adopten de forma inmediata medidas para proteger al trabajador víctima del abuso, evitando una segunda victimización, o las intimidaciones o represalias de la Administración empleadora causante del abuso? O por el contrario ¿el Derecho de la UE ampara que la víctima del abuso quede en manos de la Administración empleadora responsable de este abuso, prolongando su situación temporal abusiva mediante su mantenimiento en el puesto de trabajo hasta que la Administración decida el nombramiento en su plaza de un empleado público fijo, permaneciendo así el trabajador abusado durante este tiempo en una situación de desprotección y vulnerabilidad frente al empleador, de inseguridad, penosidad, y sufrimiento psicológico, de ausencia de derechos laborales y sociales, y de precariedad personal, familiar y social?

11)

Cuando un Estado miembro no ha traspuesto la Directiva 1999/70 y su Acuerdo Marco en el sector público a su Derecho nacional, ni articulado una medida sancionadora que garantice el cumplimiento de los objetivos de la cláusula 5 de Acuerdo marco en este sector, y la normativa reguladora de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y las indemnizaciones que en ellas se prevén tampoco garantizan el cumplimiento de estos objetivos ¿pueden las autoridades nacionales ampararse en la inexistencia de medidas sancionadoras efectivas y proporcionadas, y de indemnizaciones adecuadas en la normativa interna, para no cumplir con su obligación de sancionar los abusos incompatibles con la cláusula 5 del Acuerdo Marco, y en consecuencia, dejar el abuso producido sin sanción alguna?

12)

¿Puede considerarse que una indemnización cumple los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, de prevenir y evitar los abusos en la contratación abusiva en el sector público, cuando el responsable del abuso es una Administración empleadora que, por un lado, maneja fondos y presupuestos multimillonarios, por lo que el abono de una indemnización económica a sus trabajado[re]s víctimas de un abuso, no la disuade de seguir abusando de sus empleados públicos; de otra parte, al tratarse de una Administración pública, es el conjunto de los ciudadanos quienes asumen con sus impuestos las consecuencias económicas del pago de estas indemnizaciones y no el empresario, esto es, las autoridades responsables de estos abusos; y finalmente, a estas autoridades les puede interesar más que la Administración empleadora pague la indemnización para no dañar su imagen o su carrera política?

13)

¿Una indemnización garantiza el cumplimiento de los objetivos de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, cuando la legislación nacional exige, como presupuesto previo, que la víctima del abuso pruebe la existencia de los daños o perjuicios derivados de su nombramiento temporal abusivo, o, por el contrario, la exigencia de este requisito de prueba del daño hace prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de sus derechos por los empleados públicos víctima[s] de un abuso?

14)

Las autoridades judiciales, una vez declarada la existencia de un abuso incompatible con la cláusula 5 del Acuerdo marco, ¿pueden obligar a la víctima a ejercitar una nueva acción para que se determine la sanción apropiada - en este caso una indemnización ya pedida al impugnar el cese o solicitar la aplicación de la Directiva 1999/70 -, en la medida que de ello se deriva para dicho trabajador abusado inconvenientes procesales en forma, en particular, de costes, de duración y de normativa de representación procesal, que pueden hacer excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que le confiere el ordenamiento jurídico de la Unión?